¿Cómo evaluar la labor de legislar?

La democracia representativa es la figura jurídico política a través de la cual las personas legisladoras en México tienen la función originaria (no exclusiva) de proponer, analizar, debatir, aprobar y emitir las normativas que organizan y dan funcionamiento a los entes públicos que integran al Estado; que establecen los valores y elementos sociales necesarios para la convivencia colectiva; que controlan y limitan el ejercicio del poder público en sus relaciones con las personas (gobernantes y gobernadas); que incorporan a nuestro sistema jurídico interno, extra ordinem; entre muchas otras. 

En el sentido mencionado, la función legislativa tiene la responsabilidad de interpretar a la sociedad, sus fenómenos, acontecimientos y circunstancias, a fin de traducirlos en disposiciones autoritativas y coercitivas en búsqueda del denominado “bienestar colectivo”, evitando la tiranía de la mayoría y las minorías excesivas. 

A través de la función legislativa se debe materializar la facultad que limitadamente otorgamos las personas votantes (debiera ser el “pueblo”, pero materialmente aplica a quienes emiten su voto en elecciones libres, auténticas y democráticas) a un número mínimo de personas para que guíen normativamente a la sociedad. 

En ese sentido, es su obligación legitimar permanentemente su actuar, dándole contenido legal a los fenómenos sociales, ajustándose a las disposiciones legales preexistentes o generando aquellas no previstas. 

Con lo anterior se expone minusculamente el quehacer legislativo; sin embargo, es suficiente para aseverar que abordamos uno de los pilares en lo que se sostiene el Estado Mexicano, y a partir de esta introducción, plantear las siguientes interrogantes: ¿Cómo debe evaluarse la labor de legislar?, ¿cuáles son los criterios de eficiencia en la legislación, ¿en qué consiste la calidad normativa? 

Para atender estas preguntas es necesaria una última prevención, la utilidad que se persigue con estas líneas consiste en aportar información, datos y herramientas para que cada persona lectora encuentre, acorde con su propio interés, un hilo orientador para profundizar el análisis. 

Dicho lo anterior, la primera pregunta se identifica con la denominada productividad legislativa, en ella encontramos una arraigada práctica en las personas legisladoras, que consiste en envolver a la población con la “cortina de humo” de los números, es decir, se intenta hacer creer que entre más iniciativas se presenten, más productiva es la persona legisladora, pero esto no es así.

Para evidenciar la falacia de los números, me apoyaré en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y únicamente en las “iniciativas” (debido a que las proposiciones con punto de acuerdo, son peticiones para que la Cámara de Diputados asuma una postura institucional respecto a un asunto no legislativo). 

Los diputados pueden firmar una iniciativa bajo tres supuestos: el primero como proponente (directamente creador/a del planteamiento), el segundo como suscribiente (a invitación del autor de la propuesta), y el tercero como adherente (se presenta en la tribuna la iniciativa y el congresista solicita firmar). 

A su vez, las iniciativas pueden presentarse por un solo representante (tradicional); por un grupo de diputados o diputadas (incluso de diferente fracción partidista), o bien por grupos parlamentarios. 

Por su parte, una iniciativa tiene como objetivo crear, modificar, reformar, derogar o abrogar porciones normativas (en sus diferentes extensiones, esto es, palabras, conceptos, oraciones, párrafos, o artículos de una ley), o bien, normativas (la macroextensión íntegra de un cuerpo de normas, esto es, leyes completas). 

No obstante que, en el orden federal se requiere la aprobación de las dos cámaras del Congreso de la Unión para que una iniciativa sea un “producto legislativo terminado”, la denominación “iniciativa” únicamente aplica para la cámara de origen, pues luego de ser aprobada en esta, transita a la otra cámara, pero en forma de “minuta”, por lo tanto, para efectos de este apartado sólo se considera la iniciativa. 

Con las precisiones realizadas tenemos que, cuando una persona legisladora nos informa el número de iniciativas que presentó en un año legislativo, debemos segmentarlo de la siguiente manera: 
1. ¿Cuántas iniciativas presentó como proponente? Esto para saber el número de propuestas confeccionadas directamente. 
2. ¿Cuál fue la amplitud de las iniciativas que presentó como proponente? Para saber la magnitud de la propuesta en cuanto a palabras, conceptos, oraciones, párrafos, artículos o leyes.
3. ¿Cuántas de esas iniciativas fueron aprobadas, rechazadas y, en trámite? Esto para hacer el balance entre el número de iniciativas que formuló y las que concluyeron su trámite parlamentario inicial. 

Esta primera aproximación a la “productividad legislativa” tiene como finalidad el que los números tengan un significado como criterio de evaluación, pues de otra forma el quántum no es otra cosa que el frenesí de la inexperiencia legislativa, que a su vez evidencia la incomprensión de la encomienda que se ejerce, y en el peor de los casos, la voluntad de simular el cumplimiento de los deberes de representación social. 

Puede parecer una contradicción combatir el argumento de la numeralia, poniéndolo en Iniciativas presentadas versus Iniciativas aprobadas, ya que este segundo componente requiere una carga de validación cuantitativa que no depende de cuántas se presenten, sino que cuántas sean viables, pero lo que estos números sí reflejan es que más no es mejor, y que la “cortina de humo” no es tendencia, es una práctica que nuestro sistema jurídico no necesita y que la población no merece. 

A lo largo de las siguientes entregas atenderemos elementos como la calidad de las iniciativas, agenda legislativa, sobrerregulación, mejora regulatoria y técnica legislativa, sin dejar de lado elementos de análisis ex post como la revisión judicial, entre otros.

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