30 de Octubre del 2026
Hemos atestiguado un periodo de presentación de informes del ejercicio de gobierno en sus diferentes poderes y órdenes, esto en atención a un ejercicio de transparencia y rendición de cuentas mandatado por ley. Iniciado en el mes de agosto para el caso del Poder Legislativo y Judicial, y septiembre para el Ejecutivo, avanzando hacia octubre con la glosa del informe de gobierno que implica la comparecencia de los secretarios del gabinete ante el Congreso local.
Seguramente podemos debatir ampliamente sobre la eficacia de estos ejercicios para presentar ante la ciudadanía con toda claridad y transparencia los resultados de la acción de gobierno; discutir si el formato usualmente utilizado mantiene vigencia o es tiempo de abandonarlo y buscar mejores mecanismos que permitan, además, la recuperación de la opinión de los gobernados sobre lo que se informa. Al final se trata de que la ciudadanía cuente con información que le permita evaluar el desempeño de sus servidores públicos en el gobierno y de sus representantes en el Congreso.
En esta oportunidad, centro el análisis en la evaluación de la función legislativa, esta función tan vituperada, devaluada, señalada y demás adjetivos la mayoría negativos. Planteémonos algunas interrogantes: ¿Qué caracteriza a un buen o mal diputado o diputada? ¿Cómo evalúa la sociedad la función y el desempeño de la persona legisladora? ¿Para qué le sirve a la ciudadanía la labor legislativa de las y los diputados?
El Poder Legislativo tiene la facultad de legislar en todo lo que concierne al régimen interior del Estado, esta función es inherente a cada una y cada uno de los diputados integrantes de la legislatura y consiste en proponer leyes o reformas a leyes vigentes, o decretos; también tiene facultades político-administrativas como la delimitación del territorio del Estado; político jurisdiccionales como el juicio político; fiscalizadoras; de control, y representación.
En otras oportunidades se ha planteado el riesgo de evaluar como norma generalizada el desempeño de las y los legisladores con base en el número de iniciativas presentadas, siendo que este indicador cuantitativo no necesariamente refleja un efectivo y sustancial trabajo legislativo por parte de las diputadas y diputados.
En las últimas legislaturas, podría decirse que a partir de las legislaturas de 1997 y 2000, coincidente con la pluralidad en la representación que empezó a caracterizar a los congresos locales y al de la Unión, hemos atestiguado un aumento sistemático en la producción legislativa, es decir, un número cada vez mayor de iniciativas de reforma a leyes vigentes o nuevas leyes presentadas por diputadas y diputados no solo en nuestro Congreso de Hidalgo, sino como práctica en otros congresos locales y sin excluir al propio Congreso de la Unión.
Para ejemplificar comparto los datos que consigna el Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados los cuales detallan que en la 62 Legislatura se presentaron 3 mil 194 iniciativas; en la 63 Legislatura, 5 mil 771; en la 64 Legislatura 6 mil 486; en la 65 legislatura, 7 mil 698 y transcurridos dos años de los tres correspondientes a la 66 Legislatura se han presentado 7mil 353 iniciativas.
Para el Congreso de Hidalgo los datos oficiales estipulan que en la 63 Legislatura fueron presentadas 435 iniciativas de reforma a diversas leyes, en la 64 Legislatura se presentaron 882 iniciativas, en la Legislatura 65 se presentaron mil 391 iniciativas y en lo que va de la 66 Legislatura se han presentado mil 120 iniciativas, con un año más de ejercicio legislativo para concluir.
Activismo legislativo
Los académicos refieren esta conducta como “activismo legislativo”, “inflación Legislativa” o “hipertrofia normativa”; un profesor mío la nombraba como “diarrea legislativa” o mejor “incontinencia legislativa” para que no sonara tan poco propio – decía -.
Pues sí, una competencia interminable e irreflexiva por querer ser quien más iniciativas presentó y con ello ganarse una buena evaluación de desempeño.
¿Cuál ha sido el incentivo? Ante la complejidad de la evaluación de la función legislativa, los indicadores han sido preponderantemente cualitativos: número de iniciativas presentadas, número de iniciativas aprobadas, asistencia a las sesiones de Pleno. Estas evaluaciones nutren los informes y, en consecuencia, los reportes periodísticos, alimentando la narrativa de que, a más iniciativas presentadas, mejor el desempeño o viceversa.
Para la persona legisladora los incentivos para presentar el mayor número posible de iniciativas se relacionan con generar visibilidad, subir a la tribuna, tener presencia política; soslayando la razón principal que debería sustentar una propuesta de reforma a una ley o una nueva ley.
La razón que debería motivar la propuesta de intervención normativa (ley o decreto) es determinar puntualmente el o los problemas que afectan a la ciudadanía. Cuál es el interés público primario que se ve afectado por una situación específica o una serie de situaciones y en qué sentido. Analizar cuáles pudieran ser las causas ya sean de carácter normativo (lagunas, insuficiencias, deficiencias, obsolescencias en una o más leyes), judicial (por efecto de la jurisprudencia), social, económico, ambiental (inexistencia o insuficiencia de una política pública en la materia).
Minor y Roldán (2006) sostienen que “la producción de leyes es una interacción que tiene lugar entre los autores de las normas; los destinatarios o las personas a quienes la ley está dirigida; el sistema jurídico o el conjunto normativo del que forma parte la nueva ley; los fines, objetivos o metas que se persiguen con la elaboración de las leyes y los valores que justifican dichos fines” (2006).
Dicho lo cual, podemos afirmar que legislar no es cosa menor, por lo que el mayor activismo legislativo puede conducir a que la calidad promedio de las iniciativas presentadas sea menor, que se adolezca de análisis de factibilidad o legalidad. Nos encontramos con iniciativas presentadas en donde los cambios propuestos son cosméticos: una palabra, un ajuste de redacción que no afecta el fondo, iniciativas que pudiendo ser presentadas en un solo documento son fragmentadas en varias; tareas estatales y algunas labores operativas del Poder Ejecutivo que se pretende plasmar en las leyes, paquetes de iniciativas que al no haber sido dictaminadas, se presentan legislatura tras legislatura por distintos diputados del mismo grupo legislativo; solo por poner algunos ejemplos.
En resumen, un importante número de iniciativas presentadas no tienen viabilidad técnica, económica, social o presupuestal. La mayoría de esas iniciativas jamás surten efecto, no avanzan en el proceso legislativo hasta ser aprobadas y publicadas, pero sí engrosan la carga administrativa para las áreas técnicas del Congreso y las Comisiones dictaminadoras.
De ahí la insistencia en que el buen o mal desempeño de las y los legisladores no debiera supeditarse al número de iniciativas presentadas.
Distintas voces de estudiosos del Derecho Parlamentario y la Técnica Legislativa coinciden en que el primer ámbito para evaluar el desempeño legislativo es el Pleno, dado que ahí ocurren o deberían ocurrir las deliberaciones y las votaciones de las iniciativas de ley y se realizan o deberían realizarse los pronunciamientos políticos sobre el contenido de las políticas públicas. El Pleno debería ser el espacio político más importante de un Congreso en su función de vigilancia y control al ejecutivo.
Volviendo a las leyes, y en virtud de que éstas no son acabadas ni perpetuas, sino que requieren de ajustes en función de las necesidades que plantee la realidad social o política, es necesaria la revisión de las leyes o reformas aprobadas mismas, para conocer sus alcances y saber si cumplen con los propósitos que se plantearon en su origen o con las posteriores modificaciones a que fueron sometidas. La denominada evaluación ex post da oportunidad de someter a escrutinio la ley y sus efectos.
Evaluación ex post
Es la revisión de una ley o reforma después de su entrada en vigor para determinar si se aplica, si funciona de manera adecuada y si alcanza los objetivos para los que fue creada.
En este sentido, es importante que una vez que la ley o alguna de sus reformas entre en vigor se realice un análisis del impacto para revisar si se insertó armónicamente en el sistema jurídico, si la sociedad la está cumpliendo y haciendo valer y si se están alcanzando los fines sociales, ambientales, económicos, etcétera, que fundamentaron su razón de ser.
No me detengo más en lo referido a la evaluación del impacto legislativo en temas tales como a quién le corresponde realizarla, qué experiencias nacionales e internacionales existen sobre el particular y otros, porque elijo cerrar esta participación con lo que considero un tema de gran relevancia: La letra muerta.
¿Qué hay cuando la ley es ley porque está publicada y es vigente, pero no se aplica?
Por cuestiones de espacio sólo presento dos ejemplos que, además, conozco muy bien y de primera mano.
Abordemos lo mandatado en la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia para el Estado de Hidalgo en materia de la institucionalización de una Ruta de Atención Integral a Mujeres en Situación de Violencia.
En la última sesión extraordinaria del Pleno del Congreso de la 64 Legislatura se aprobó esta reforma a la Ley de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia para el Estado de Hidalgo, misma que fue publicada en el Periódico Oficial el 13 de septiembre del 2021.
El objetivo de la reforma al incluir la institucionalización de la Ruta de Atención Integral fue -es- eficientar las actuaciones y responsabilidades internas de cada dependencia y entidad de acuerdo con sus competencias para con ello proteger a las víctimas, evitando la revictimización, garantizar su recuperación y la restitución de sus derechos, propiciando coordinación y comunicación entre las dependencias, evitando que las dependencias dupliquen esfuerzos, sean omisas ante sus responsabilidades o incluso, como sucede, que sus resoluciones puedan contraponerse unas con otras.
El impulso a la citada reforma de Ley, fue producto de un trabajo colegiado entre las organizaciones de la sociedad civil integrantes del Conversatorio de las Mujeres de Hidalgo, el Gobierno del Estado de Hidalgo a través del Instituto Hidalguense de las Mujeres y de la 64 Legislatura del Congreso del Estado de Hidalgo, particularmente con quien entonces presidía la Comisión de Igualdad de Género.
A pesar de estar mandatado en la Ley hasta el momento no existe evidencia de la implementación de la ruta. Mención aparte merece el municipio de Pachuca, a través de su Secretaría de las Mujeres, quienes han demostrado voluntad política y compromiso en la implementación de la Ruta Municipal en la que se encuentran trabajando.
¿Letra muerta?
Caso 1
Reforma a la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia para el Estado de Hidalgo
¿Qué se aprobó?
La institucionalización de una Ruta de Atención Integral a Mujeres en Situación de Violencia, aprobada por la LXIV Legislatura y publicada el 13 de septiembre de 2021.
¿Qué buscaba?
Coordinar las responsabilidades de las dependencias, evitar la revictimización, proteger a las víctimas y favorecer la recuperación y restitución de sus derechos.
Resultado
No hay evidencia de la implementación de la ruta estatal.
En 2021, la 64 Legislatura de nuestro estado aprobó una reforma a la Ley de Protección y Trato Digno para los Animales en el Estado de Hidalgo para promover la participación ciudadana en la elaboración y revisión de políticas públicas enfocadas a garantizar el trato digno y la protección de los animales, en la que se consideró la creación del Consejo Consultivo Ciudadano para la Protección de los Animales.
Dicho Consejo quedó definido como un órgano de carácter consultivo, de asesoramiento y de participación y colaboración ciudadana en materia de planeación, supervisión y evaluación de las políticas públicas enfocadas al cuidado y protección de los animales, a efecto de garantizar los derechos a todos los animales objeto de la ley.
¿Qué dio origen a la propuesta de crear este Consejo Consultivo Ciudadano? Por supuesto el reconocimiento de la necesidad de acabar con el maltrato y la crueldad animal y a la vez, el reconocimiento de que son las personas, los colectivos, las asociaciones civiles, los profesionales en la materia comprometidos con el bienestar y trato digno para los animales quienes realmente conocen la problemática que enfrentan, quienes pueden aportar en la construcción e implementación de las acciones gubernamentales en la materia, sencillamente porque son quienes han estado ahí desde siempre asumiendo incluso, la responsabilidad que le corresponde a los gobiernos. El consejo se planteó como una gran oportunidad de colaboración entre sociedad y gobierno.
La reforma fue publicada el 13 de septiembre de 2021, estableciendo los plazos para que la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente expidiera los lineamientos para su funcionamiento y publicara la convocatoria para su integración. Sin embargo, a la fecha, no hay evidencia del cumplimiento de esta obligación.
Caso 2
Reforma a la Ley de Protección y Trato Digno para los Animales en el Estado de Hidalgo
¿Qué se aprobó?
En 2021 se reformó la ley para incorporar un Consejo Consultivo Ciudadano para la Protección de los Animales.
¿Para qué serviría?
Para asesorar y colaborar en la planeación, supervisión y evaluación de políticas públicas sobre cuidado y protección animal, incorporando la participación de personas expertas, colectivos y organizaciones civiles.
Resultado
No había evidencia del cumplimiento de esa obligación.
En resumen, de nada sirve un trabajo legislativo que cuida la técnica legislativa en la elaboración de iniciativas y dictámenes; que propicia ejercicios de Parlamento Abierto para considerar las voces ciudadanas y expertas en determinada materia; que consigue la suma de voluntades para la aprobación, si la reforma de Ley no se aplica.
Aquí solo dos ejemplos, pero hay muchos más al grado de que como sociedad hemos acuñado la frase “letra muerta” para nombrar a ordenamientos jurídicos que fueron hechos para cumplir y hacerse cumplir.
Por último, ¿Se ha preguntado qué resta por hacer cuando no hay evidencias de la acción gubernamental para la aplicación de una Ley? Deberíamos contar con nuestros representantes en el Pleno del Congreso para hacer evidente la omisión y exigir en nuestro nombre su cumplimiento. Como ciudadanía podríamos acogernos al Amparo si consideramos que la omisión afecta nuestros derechos.
Volviendo a los ejemplos planteados ¿Alguna o alguno de nuestros representantes en el Congreso estará comprometido con la atención integral a mujeres en situación de violencia? ¿Alguien reconocerá que la fuerza y el sustento de la democracia, radica en la participación de la sociedad civil en la construcción entre otros, de políticas públicas? ¿Alguna o alguno comprometido con el bienestar animal, con el trato digno y la protección de los animales?.
Mtra. María Luisa Pérez Perusquía
Es Profesora de Educación Primaria con Licenciatura en Ciencias Sociales y Licenciatura en inglés, y maestra en Políticas Públicas y Género por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - México.
Especialista en “The Teaching of History in Elementary School” por la Universidad Joetsu, de Niigata, Japón; ostenta la Especialidad en Política y Gestión Educativa por la FLACSO – México y la Especialidad en Derecho Parlamentario y Técnica Legislativa por la Benemérita Universidad de Oaxaca y el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. Está diplomada en Planeación y Operación Legislativa, Derechos Humanos y Democracia, en Derechos de los animales y en Educación para la Paz y Derechos Humanos; por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), la FLACSO, México; Centro de Estudios Carbonell y La Universidad Iberoamericana, respectivamente.
Posee una amplia trayectoria en el sector educativo. Inició su ejercicio profesional como maestra frente a grupo. Posteriormente, ocupó varios cargos públicos en la Secretaría de Educación Pública de Hidalgo como directora general de Evaluación Educativa, directora general de Educación Básica, subsecretaria de Educación Básica y directora general de El Colegio del Estado de Hidalgo.
Fue secretaria ejecutiva del Sistema Estatal de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes de Hidalgo.
Inició su carrera política como Diputada Federal Suplente por el Distrito II en 2015. En 2016, fue Diputada Local lo cual la llevó a integrar la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Hidalgo, convirtiéndose en la primera mujer en presidir la Junta de Gobierno del Congreso en Hidalgo. Fue reelecta diputada local en la Sexagésima Cuarta Legislatura; en la que fue nuevamente presidenta de la Junta de Gobierno, durante el segundo año de ejercicio constitucional.
Actualmente, es presidenta de la Asociación Civil Tlali Nantli, Madre Tierra dedicada a contribuir al desarrollo integral de las personas con un enfoque de igualdad de género y derechos humanos.
